Nicolas Boeglin, profesor de la Facultad de Derecho Karla Richmond

En semanas recientes, varias cámaras empresariales costarricenses han circulado cartas dirigidas a integrantes de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, en las cuales presentan una serie de supuestos argumentos jurídicos en contra de la aprobación del Acuerdo de Escazú.

Como bien es sabido este último es un tratado internacional, adoptado en marzo del 2018 bajo los auspicios de la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (Cepal), y cuyo nombre completo es "Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe".

En las líneas que siguen intentaremos explicar, desde la perspectiva internacional, la situación bastante inédita que significa para Costa Rica el persistir como Estado renuente a ratificar este tratado. A la vez, analizaremos la poca solidez de algunos de los súbitos argumentos avanzados por estas cámaras empresariales y que, al parecer, sí han surtido efecto en algunos círculos.

Breve puesta en contexto

Desde el 26 de setiembre del 2018, este tratado regional, adoptado en Costa Rica en marzo del mismo año (véase texto completo de su versión oficial en español) está abierto oficialmente a la firma de 33 Estados (América Latina y el Caribe).

A la fecha del 16 de diciembre del 2020, según el tablero oficial de Naciones Unidas sobre las firmas y ratificaciones obtenidas, se contabilizan 24 firmas y 10 ratificaciones. Las últimas firmas son la de Belice, registrada el 24 de setiembre del 2020 y la de Dominica (el 26 del mismo mes). La última ratificación registrada es la de Santa Lucía (1.° de diciembre del 2020), tal y como consta en este  documento oficial  de Naciones Unidas, la cual viene a añadirse a las de Antigua y Barbuda, Bolivia, Ecuador, Guyana, Nicaragua, Panamá, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, así como Uruguay.

El depósito formal del instrumento de ratificación de Argentina (cuyo Congreso aprobó este tratado en setiembre del 2020) y de México (cuyo Senado finalizó el trámite de aprobación al inicio de noviembre de este año) es cuestión de semanas. Por lo tanto, muy pronto se precisará con exactitud la fecha oficial de entrada en vigor del Acuerdo de Escazú (contada noventa días a partir del registro del instrumento de ratificación número once).

Es de destacar que en la literatura especializada (nota 1) se considera que fue una declaración conjunta del mes de julio del 2012 (véase texto completo ), suscrita por Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay, la que constituyó el punto inicial de un proceso que culminaría tan solo en marzo del 2018 en el cantón costarricense de Escazú, después de nueve largas rondas de negociaciones entre las 33 delegaciones oficiales.

En esta declaración conjunta se puede leer que:

"Asimismo, reconocemos y subrayamos que los derechos de acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental son esenciales para la promoción del desarrollo sostenible, de la democracia y de un medio ambiente sano, y aportan múltiples beneficios tales como: contribuir a tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente; involucrar al público respecto de los problemas ambientales; aportar a la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública; y facilitar un cambio en los patrones de producción y consumo".

Este grupo pionero de Estados, que dieron el primer impulso de esta novedosa iniciativa en el 2012, no coincide con los primeros once Estados en ratificar este instrumento regional para que pueda entrar en vigor. El caso de Chile es el más estridente e inconsistente, pues sus máximas autoridades (y ello hasta la fecha) se negaron oficialmente a tan siquiera firmar el Acuerdo de Escazú (nota 2).

Costa Rica: entre las primeras firmas, pero aún sin ratificación

Costa Rica firmó el Acuerdo de Escazú en setiembre del 2018 durante la ceremonia prevista para este efecto en Nueva York, organizada en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas. Más de dos años después, aún no lo ha ratificado debido a una complicación en el trámite, la cual se originó después de una consulta hecha al Poder Judicial (nota 3).

Pese a haber sido, junto con Chile, el principal impulsor de este instrumento internacional (que lleva el nombre indígena de uno de sus cantones) entre el 2014 y el 2018, la ausencia de Costa Rica entre los primeros Estados en depositar el instrumento de ratificación la coloca en una situación ambigua en la región centroamericana (si se considera que sus dos vecinos directos —Nicaragua y Panamá— ya lo han hecho) y más generalmente ante la comunidad internacional como tal.

En efecto, al ser un Estado el anfitrión de la última ronda de negociación en la que se adopta el texto de un futuro instrumento, este Estado adquiere un compromiso muy peculiar con los demás Estados. La práctica internacional señala que usualmente aparece entre los primeros Estados en proceder a su ratificación, confortando así ante la comunidad internacional y ante la opinión pública internacional, su firme compromiso con los objetivos perseguidos por el tratado.

Con respecto a otro tratado regional suscrito en Costa Rica, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, su adopción en 1969 fue seguida por la ratificación de Costa Rica, cuyo instrumento de ratificación fue depositado el 4 agosto de 1970, constituyéndose en la primera ratificación en el hemisferio americano (tal y como se aprecia en la  tabla oficial  sobre el estado de firmas y ratificaciones) de este emblemático instrumento del que tanto Costa Rica se enorgullece.

En el caso de la Convención de Aarhus de 1998 (que cubre en parte la materia regulada por el Acuerdo de Escazú a nivel de la región europea), Dinamarca fue precedido por siete Estados al momento de depositar su instrumento de ratificación en setiembre del 2000 (véase tabla oficial).

Manifestaciones contra el proyecto minero de Crucitas en Costa Rica. Imagen extraída del artículo titulado "Canadian groups tell gold company to ‘stop harassing’ Costa Ricans" (Bilaterals.org, edición del 17 de abril del 2013).

Es de notar que con ocasión de la última reunión de Estados signatarios, realizada los días 9 y 10 de diciembre del 2020 en Antigua y Barbuda, la cual fue presidida por el canciller de Costa Rica, su diplomacia circuló un comunicado de prensa. Cabe señalar que Antigua y Barbuda es un Estado Parte que procedió a depositar el instrumento de ratificación al cumplirse exactamente dos años desde la aprobación en Escazú del texto, el 4 de marzo del 2020 (véase nota oficial sobre estado de firmas y ratificaciones).

En el texto del comunicado de prensa de Costa Rica (nota 4), se reafirma el apoyo de Costa Rica al Acuerdo de Escazú y se lee que su canciller “reafirmó la solidez legal del Acuerdo” (sic.). Salvo error de nuestra parte, no se tiene registro de un comunicado de prensa en el que Costa Rica se sienta obligada a reafirmar la “solidez legal” de un tratado internacional. Se puede considerar que el uso de esta expresión en comunicados de esta naturaleza constituye una verdadera “première”, planteando algunas interrogantes sobre su razón de ser. Esta reciente cita en Antigua y Barbuda fue la última reunión de Estados firmantes, ya que para la próxima se reunirán únicamente los Estados Partes que hayan ratificado este instrumento internacional.

Más allá de discursos y del uso de expresiones poco afortunadas, México escogió la víspera en que se conmemora el Día Internacional de los Derechos Humanos para publicar en su Diario Oficial el Decreto del Senado al Poder Ejecutivo sobre el Acuerdo de Escazú, recta final del proceso del trámite interno de aprobación (véase la Gaceta Oficial del 9 de diciembre del 2020). Este 14 de diciembre, sus máximas autoridades ambientales iniciaron la tarea de divulgar y de explicitar su contenido a sus contrapartes a nivel federal y desconcentrado con la activa participación de organizaciones de la sociedad civil (véase nota de prensa de La Región).

Las preocupaciones recientes externadas por el sector empresarial costarricense en breve

A diferencia de lo que dejan entender los recientes comunicados circulados por diversas cámaras empresariales costarricenses en contra de este tratado, el texto del Acuerdo de Escazú es extremadamente mesurado y ponderado de manera que le garantiza a cada Estado un margen de maniobra y cierta flexibilidad a la hora de implementar cada una de sus disposiciones.

No es lo propio de este tratado en particular, sino que se inscribe dentro de una técnica convencional, la cual encontramos en un sinnúmero de tratados multilaterales en materia ambiental y en otros ámbitos. Cabe recordar que al ser el resultado de nueve largas rondas de negociaciones entre los 33 Estados de América Latina y del Caribe realizadas entre el 2014 y el 2018, cada párrafo fue objeto de revisiones, enmiendas y modificaciones adicionales, en aras de consensuar una formulación que fuera la más aceptable posible para 33 delegaciones provenientes de realidades jurídicas, institucionales y políticas muy diversas.

En un comunicado inicial de la Cámara Nacional de Agricultores del 8 de octubre del 2020, dirigido a los jefes de fracción del Congreso costarricense, (véase texto completo), se puede leer que:

“En conclusión, el Acuerdo de Escazú tiene un conjunto de falencias jurídicas, tanto convencionales, constitucionales como legales que al no ser subsanables por las eventuales reservas estatales, entrarían en vigencia de ser aprobado; lo anterior sin perjuicio de las antinomias generadas respecto de tratados de libre comercio” (sic.).

Por su parte, la Cámara de Industrias de Costa Rica en una carta del 19 de noviembre pasado (véase texto completo) llega a conclusiones similares. Otra carta, con la misma fecha, de 12 extensas páginas, suscrita esta vez por la Unión Costarricense de Cámaras (Uccaep) (véase texto completo), concluye señalando lo siguiente:

“Señoras y señores diputados, cómo hemos podido expresar, existen suficientes reservas y preocupaciones en torno a este expediente legislativo, países como Chile, que fue uno de los países proponentes, notificó a la Cancillería ya que no procedería con su ratificación, ya que han identificado los mismos peligros que hemos podido confirmar en nuestro ejercicio de análisis. Adicionalmente, aprobar este instrumento en medio de una situación tan complicada como la que vive el país, más bien envía señales negativas y no procura generar un ambiente propicio para fomentar la inversión y dar seguridad jurídica” (sic.).

Estas repentinas objeciones, provenientes de estas tres entidades, denotan algo raramente visto con relación al trámite de aprobación de un tratado internacional en Costa Rica. En efecto, no se tiene registro de una reacción similar en contra de un instrumento internacional en materia de ambiente o de derechos humanos que haya despertado tantas reacciones en su contra en Costa Rica en unas pocas semanas.

El calificativo usado de “repentinas” se explica en razón del hecho siguiente: durante la etapa inicial en la que la Asamblea Legislativa aprobó en primer debate por unanimidad este mismo texto, en febrero del 2020, no se había desatado semejante ofensiva en contra del Acuerdo de Escazú. Tratándose del mismo texto, con las mismas disposiciones, cuesta entender qué pueden haber descubierto de tan preocupante y amenazante las cámaras entre el mes de febrero y noviembre de un mismo año.

Desde el punto de vista más sustantivo, los supuestos argumentos de cada una de estas tres cámaras reaparecen bajo diversas formulaciones en cada una de las tres cartas precitadas, por lo que resultaría de sumo interés conocer el origen exacto que puede haber motivado la elaboración de cada una de las tres misivas.

No pretendemos en este corto espacio responder a las diversas razones aducidas, dado que prácticamente, en particular desde la perspectiva internacional, cada una conllevaría revisar cuestiones sumamente básicas (cómo se negocia un tratado internacional, quién es el destinatario de las obligaciones que contiene, cómo se formulan sus disposiciones para —precisamente— evitar este tipo de cuestionamientos).

Desde el punto de visto jurídico y en particular de la técnica jurídica empleada en el Acuerdo de Escazú, un reciente foro realizado por el Colegio de Abogados de Costa Rica (véase video, y en particular la exposición del profesor Mario Peña Chacón, minutos 38 - 1:14) desmitifica el contenido del Acuerdo de Escazú, haciendo ver cuán infundadas son las supuestas razones legales esgrimidas por estas entidades que reagrupan a una parte de la cúpula empresarial costarricense.

Remitimos también al reciente artículo del mismo académico (véase texto completo) titulado precisamente “Desmitificando el Acuerdo de Escazú” y publicado en el sitio jurídico costarricense de DerechoalDia. Una versión ampliada del mismo estudio fue puesta recientemente a disposición del público por parte del Sistema de Estudios de Posgrado (SEP) de la Facultad de Derecho de la UCR (véase enlace) el pasado 1.° de diciembre.

Con relación al punto específico de la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental que tanto pareciera preocupar a estas tres entidades (así como a una magistrada de la Sala Constitucional), un artículo del mismo especialista en derecho ambiental, de octubre del 2019 (también publicado por el SEP de la UCR), explicaba claramente que es un principio que ha recibido acogida en la legislación y en la jurisprudencia de tribunales costarricenses desde hace ya muchos años, y que, al parecer, desconoce por completo la precitada magistrada de la Sala Constitucional (nota 5).

El malestar creciente existente en Costa Rica

En una nota nuestra anterior, del mes de octubre del año en curso, que detalla la situación del trámite de aprobación en Costa Rica (nota 6), habíamos señalado que el Poder Judicial costarricense no parecía querer facilitar una pronta aprobación del Acuerdo de Escazú, al concluir que:

"Volviendo a la muy peculiar lectura hecha por la Sala Constitucional, donde se considera que el Acuerdo de Escazú afectará el presupuesto del Poder Judicial (y con esto se obliga a la Asamblea a reiniciar el proceso de aprobación en primer debate), resulta sorprendente que en ninguno de los 10 Estados que ya han cumplido con el trámite de aprobación de este instrumento se mencionó semejante argumento (el Congreso de Argentina fue el último en aprobarlo el pasado 24 de setiembre).

/.../ Si conforme se van registrando nuevas ratificaciones del Acuerdo de Escazú, el argumento encontrado por la Sala Constitucional de Costa Rica no encuentra eco en ninguno otro Estado de América Latina y del Caribe, se podrá concluir que la “mezquindad” de su Poder Judicial es, vergonzosamente, la única en la región".

Con relación al Poder Ejecutivo costarricense, y pese a lo externado recientemente por Costa Rica en la última reunión de Estados signatarios, resulta oportuno mencionar que en la reciente convocatoria a sesiones extraordinarias que enlista los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo costarricense, no aparece el proyecto de aprobación del Acuerdo de Escazú (véase el listado en esta  nota de prensa  del 27 de noviembre del 2020). Ese mismo día, una nota de prensa se tituló de manera muy justa "Pese a dar respaldo, Gobierno excluyó Acuerdo de Escazú de convocatoria a sesiones extraordinarias" (programa radial de Amelia Rueda). Además, una diputada calificó de "vergüenza" tal omisión por parte del Ejecutivo (véase el audio  incluido en esta nota de prensa del medio CRC891). 

Con respecto a la reciente polémica creada por las cámaras empresariales en el seno del Poder Legislativo, el mismo término de “vergüenza” aparece en este artículo publicado el 2 de diciembre del 2020 en La República por parte del abogado y especialista en derecho ambiental Álvaro Sagot Rodríguez, al externar que:

"Sería una vergüenza no ratificar un acuerdo ambiental que se gesta y se articula en el propio país".

Cabe precisar que la aprobación en el seno del Senado mexicano del Acuerdo de Escazú el pasado 5 de noviembre fue unánime, al tiempo que la aprobación en la Cámara de Diputados de Argentina de este tratado regional registró 240 votos a favor, dos en contra y cuatro abstenciones (véase nota  en el boletín parlamentario): pequeños detalles de forma, pasados casi desapercibidos, que evidencian la ausencia de polémica en Argentina y en México en torno al contenido del Acuerdo de Escazú. A la vez, estos detalles confirman el carácter extraño del "hallazgo" hecho por el Poder Judicial costarricense con respecto a las supuestas implicaciones financieras del Acuerdo de Escazú para su funcionamiento. 

 A modo de conclusión

Desde varios meses, tanto en Chile, como en Colombia, en Perú y en Paraguay, la discusión con relación al Acuerdo de Escazú en sus respectivos congresos se ha polarizado debido a una verdadera campaña de desinformación, gestada desde diversos círculos políticos y empresariales, haciendo uso de una creatividad pocas veces observada para justificar la oposición a este acuerdo regional.

A modo de ejemplo, entre muchos, podemos remitir a este documento suscrito por altos mandos militares en Perú sobre la supuesta pérdida de soberanía en la Amazonía peruana (véase texto completo), o bien a este anuncio de cámaras paraguayas del sector agropecuario (véase texto completo) para que nuestros estimables lectores puedan apreciar mucho mejor el alcance de esta campaña de desinformación. En Costa Rica, muy recientemente, un directivo de la cámara nacional de exportadores de piña (Canapep) se refirió al Acuerdo de Escazú como “una barbaridad que quieren aprobar” (véase nota de CRHoy del 15 de diciembre del 2020).

En el caso de Colombia, este artículo de El Espectador desmitifica los "mitos" sin mayor fundamento —como lo son muchos mitos— creados con respecto al alcance de este tratado regional. Recientemente, el talentoso equipo colombiano de La Pulla elaboró un video titulado “La nueva trampa que nos quieren hacer los congresistas” (véase enlace ), el cual responde precisamente a la gran cantidad de argumentos totalmente falaces en contra de este instrumento regional, desmenuzando de manera extremadamente ingeniosa muchos de los razonamientos oídos no solamente en Colombia: se trata de verdaderos mitos, escuchados en varios otros Estados del continente americano en contra del Acuerdo de Escazú, y que al parecer, cuentan ahora con algunos influyentes adeptos en una parte del sector empresarial costarricense.

Más allá de la permeabilidad de algunos a difundir mitos, y de otros a validarlos, la ausencia de Chile y de Costa Rica como Estados Partes está causándole al Acuerdo de Escazú un daño inconmensurable en diversas latitudes de América Latina, en las que la campaña de desinformación lanzada en su contra ha logrado bloquear su aprobación en varios congresos. Esta campaña de argumentos falaces y (hasta fantasiosos en algunos casos) puede ahora incluir un dato real (e insólito): a casi tres años desde su adopción en Escazú, los dos principales promotores del Acuerdo de Escazú no lo han ratificado.

Notas

Nota 1: Véase por ejemplo DE MIGUEL C., "Acuerdo de Escazú: pacto para la eco-nomía y democracia del siglo XXI", en PRIEUR M., SOZZO G. y NAPOLI A. (Editores), Acuerdo de Escazú. Hacia la democracia ambiental en América Latina y el Caribe, Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral (UNL), 2020, 330 páginas,  pp. 20-34, p. 22 (el texto integral de esta reciente obra colectiva está disponible en este enlace).

Nota 2: De manera a poder apreciar el pronunciado giro operado por las autoridades chilenas con relación al Acuerdo de Escazú, se puede comparar el texto de la declaración conjunta suscrita por Chile y Costa Rica en el mes de junio del 2018 (véase texto completo colgado —hasta la fecha— en el sitio oficial de la diplomacia chilena), con un documento reciente circulado el mismo día en el cual el presidente chileno ofrecía su discurso en la Asamblea General de Naciones Unidas el pasado 22 de setiembre del 2020 (véase  texto completo de 12 páginas que viene sin sello oficial ni firma de los dos ministros al final del documento, y que se supone es un documento oficial). El título de esta nota de la DW (Alemania) del 21 de setiembre del 2020 retrata bastante bien, en nuestra modesta opinión, el espectáculo raramente visto por parte de un Estado con relación a un tratado internacional: “Chile: el rechazo al Acuerdo de Escazú acaba con la aspiración de liderazgo ambiental”. Recientemente, el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile elaboró una valiosa publicación (véase enlace ) titulada "¿Por qué Chile debe adherir al Acuerdo de Escazú?", que analiza de manera detallada la cuestionable posición de Chile y desmenuza uno tras uno todos los supuestos argumentos presentados oficialmente en Chile para no firmar este tratado.

Nota 3: Sobre la situación particular en la que se encuentra el Acuerdo de Escazú en Costa Rica, y la complicación que ha generado la Sala Constitucional en el trámite de aprobación de este tratado, véase la sección “La peculiar situación del Acuerdo de Escazú en Costa Rica” en nuestro breve análisis: BOEGLIN N., “La reciente aprobación del Acuerdo de Escazú por parte del Senado de México”, Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, edición del 17 de noviembre del 2020, disponible en este enlace.

Nota 4: El texto completo del comunicado de prensa circulado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica el pasado 9 de diciembre se lee así: “San José, 9 de diciembre de 2020. 

El Canciller, Rodolfo Solano Quirós, se dirigió a los representantes de 24 Estados y de la sociedad civil de América Latina y el Caribe, durante la ceremonia de apertura de la II Reunión de Países Signatarios del Acuerdo de Escazú, celebrada de forma virtual desde Antigua y Barbuda. 

Le acompañaron en la mesa principal la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena, el Ministro de Relaciones Exteriores, Migración y Comercio de Antigua y Barbuda, Chet Greene y Danielle Andrade y Andrés Nápoli, representantes electos del público. 

El Canciller Solano, en su calidad de Presidente de la CEPAL y Presidente de la Mesa Directiva del Acuerdo de Escazú, destacó que este tratado internacional es una de las más novedosas herramientas que tiene la región para procurar bienestar a sus ciudadanos, para reconstruir mejor sobre la base de modelos socioeconómicos sostenibles y para generar las condiciones óptimas que permitan un desenvolvimiento solidario, consciente y ético de las sociedades latinoamericanas y caribeñas. 

Asimismo, reafirmó la solidez legal del Acuerdo, así como su amplia legitimidad democrática, producto del trabajo conjunto de años de negociación entre Estados y representantes de una amplísima gama de sectores ciudadanos de la región.   

Durante la sesión matutina de la Reunión, representantes del BID, el Banco Mundial, el Banco Europeo de Inversiones, la OCDE, la Unión Europea, UNICEF, el PNUMA, entre otros, destacaron la relevancia del Acuerdo de Escazú y cómo sus disposiciones están alineadas a la visión y objetivos de sus instituciones. 

Rodolfo Lacy, Director de Ambiente de la OCDE, indicó que para la OCDE el Acuerdo de Escazú “es un instrumento de vanguardia, que reúne un conjunto de buenas prácticas, un conjunto de 11 principios, con los cuales nosotros no solamente estamos de acuerdo, sino que también están incorporados en la gobernanza ambiental de los países que forman parte de la OCDE y compartimos esa visión integral de dar información a la población, de hacerlos partícipes de las decisiones que se toman desde los Gobiernos es un derecho fundamental de la población”.  

Esta II Reunión de Países Signatarios es clave para consolidar los esfuerzos realizados en 2020 y sentar las bases sobre las cuales se construirá la arquitectura para el funcionamiento del tratado.  

Argentina, México y Santa Lucía recientemente se sumaron a los países que ya ratificaron este importante instrumento internacional, cuya entrada en vigor es inminente. Costa Rica se encuentra aún en proceso de ratificación. 

El Acuerdo de Escazú reafirma tres derechos humanos fundamentales: el derecho de acceso a la información pública, el derecho a la participación ciudadana y el derecho a la justicia en materia ambiental. Es un tratado que procura más democracia, mayor transparencia y rendición de cuentas por parte de los gobiernos.  También es un acuerdo de cooperación entre partes, que no establece mecanismos contenciosos, sino que procura ayudar a los Estados a crear las condiciones necesarias para el adecuado ejercicio de los derechos ambientales de acceso por parte de sus ciudadanos.  

Comunicación institucional / (1558 Acuerdo de Escazú II Reunión países signatarios) / Miércoles 9 de diciembre de 2020”.

Nota 5: Véase PEÑA CHACÓN M., “Acuerdo de Escazú y la carga de la prueba ambiental en Costa Rica”, Portal del Sistema de Estudios de Posgrado (SEP), Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR), octubre del 2019, disponible en este  enlace. 

Nota 6: Véase BOEGLIN N., "Escazú sin Costa Rica a dos años de la apertura a la firma del Acuerdo de Escazú", Portal de la UCR, Sección Voz Experta, edición del 13 de octubre del 2020, disponible en este  enlace.